איפה תנופת הבנייה?

שנה מאז הסתיימה הלחימה, למרות ההרס האדיר וההתגייסות הבינלאומית, ברצועת עזה רק החלו את המהלך לבנייתו מחדש של הבניין הראשון מתוך האלפים שנהרסו כליל. איך זה קרה?

המשך
תמונה: אי אפשר ליצור מנגנון כה מורכב ויומרני מבלי שייקר ויאט את מהלך השיקום. צילום: נוריה אוסוולד

ב-24 ביוני 2015 הכריז שר השיכון הפלסטיני, מופיד חסאיינה, על תחילתו של שלב חדש בשיקום הרצועה – בניית הבתים שנהרסו במהלך מבצע "צוק איתן". עשרה חודשים מאז הסתיימה הלחימה, למרות ההרס האדיר וההתגייסות הבינלאומית, ברצועה רק החלו את המהלך לקראת בנייתו מחדש של הבניין הראשון מתוך האלפים שנהרסו כליל. למה, בעצם?

המנגנון לשיקום עזה

לפני "צוק איתן" (ראו בטיימליין למטה) הטילה ישראל הגבלות קשות על מכירת חומרי בניין לרצועה, בטענה שחומרים אלה "דו-שימושיים", כלומר עשויים לשמש גם לצרכים צבאיים; בעיקר עלתה הטענה שחמאס עלול לתעל חומרי בנייה שנרכשו בישראל להתבצרות, ומשלהי 2013 משמיעה ישראל חשש מבניית מנהרות שישמשו לתקיפה. כאז גם כעת שולל ארגון גישה את הגדרת מוצרים אזרחיים כה בסיסיים כחומרי בניין כ"דו-שימושיים" ומכאן את המגבלות הגורפות שמוטלות על כניסתם; מה גם שבעליל האיסור לא התגלה כאמצעי אפקטיבי למניעת הבנייה של מנהרות. למגבלות, לצד סגירת רוב מנהרות ההברחה ממצרים, היה חלק בזינוק באחוזי האבטלה בעזה, מ-27.9 אחוז ברבעון השני של 2013 ל-40.8 אחוז ברבעון הראשון של 2014. ענף הבנייה, שתרם 17 אחוז מהתמ"ג של עזה ברבעון השני של 2013, טרם סגירת המנהרות, וסיפק פרנסה ליותר מ-24 אלף איש באמצע 2013, קרס מאז ונכון לרבעון השני של 2015 מעסיק רק 4.2 אחוזים מהעובדים ברצועה – שהם קצת למעלה מ-11 אלף איש. שיעור האבטלה בעזה ברבעון השני של 2015 הוא 41.5 אחוז.

טיימליין

לאחר מבצע "צוק איתן", ובהתאם לקונצנזוס הרחב בצורך בשיקום מהיר של הרצועה, במערכת הביטחון הכריזו שכעת ישראל תאפשר כניסת חומרי בניין לשיקום הרצועה. את ההבנה בצורך בגישה שונה ניסח, בין היתר, הרמטכ"ל הקודם, בני גנץ, כשאמר שהמאזן חייב לנטות לטובת התקווה על פני הייאוש. אחרת, טען, הלחימה עלולה להתחדש. יתרה מזאת, עם ההכרזה על התמיכה בשיקום, הודו בצבא, שבמידה שירצו, יוכלו גורמים בחמאס לבנות מנהרות גם ללא בטון.

נוכח החשש שהביעה ישראל מפני שימוש בחומרי הבניין לבניית מנהרות, הוסכם על הקמת "מנגנון לשיקום עזה". הג'י.אר.אם (Gaza Reconstruction Mechanism) משותף לישראל ולרשות הפלסטינית, בתיווך ובפיקוח האו"ם, ואמור לאפשר לישראל לנטר את השימוש שנעשה בחומרי הבניין שנכנסים לרצועה. המנגנון תובע מסוחרים ומקבלנים ברצועה להוכיח תקן גבוה של אבטחה על המחסנים שבהם נשמרים חומרי הבניין שנרכשו, ומאפשר לישראל לאשר מראש את המשתתפים בכל שלבי התכנון והביצוע וגם את הזכאים לחומרי בניין.

אי אפשר ליצור מנגנון כה מורכב ויומרני מבלי שייקר ויאט את מהלך השיקום. כ-19 אלף יחידות דיור נהרסו כליל במהלך הקיץ בעזה או שנפגעו קשה ואינן ראויות עוד למגורים; 113 אלף נוספות נפגעו. למרות הצורך האדיר, שלב בניית הבתים – להבדיל מתיקון הנזקים – החל רק לאחרונה. קדמה לו מחלוקת בין ישראל לרשות הפלסטינית על הנוסחה הנכונה לחישוב כמות חומרי הבנייה שיש להעביר לכל מטר מרובע של בנייה. רק בסוף יוני, כעשרה חודשים לאחר הפסקת האש, התקבל נוסח של פשרה.

זו אינה הפעם הראשונה שבה ישראל מבקשת להשתמש בנוסחה מתמטית כדי לחשב את הדרוש לחיים אזרחיים בסיסיים בעזה. נוסחאות קודמות קצבו את כמות הקלוריות המינימלית שדרושה לתושב עזה כדי להתקיים, ובצדק היוו מקור מבוכה לממשלת ישראל. בניגוד לנוסחת "הקווים האדומים", הפעם הובהר הטעם הביטחוני בקיומה של נוסחה, שנועדה למנוע זליגה של חומרי בניין לבניית מנהרות. אולם מתברר שדווקא אותו מחסור מפוקח שהנוסחה נועדה להשיג היה אחד ממחולליו של שוק שחור בחומרי בניין ברצועה, כפי שמודים גם במתפ"ש. "אותם אנשים שמקבלים את אותה זכאות לתשומות בנייה, בגלל המצב ברצועת עזה מעדיפים למכור את זה בשוק השחור, ויש שוק שחור לצערנו ברצועת עזה. ומהשוק השחור רוכשים כל מי שלא אמור לרכוש," אמר ל"מבט שני" אל"מ גרישה יעקובוביץ', ראש מחלקה אזרחית במתפ"ש.

חלק 1
לאן נכנסו חומרי הבניין
כמחצית מחומרים אלה שימשו לפרויקטים במימון קטאר, שהעבודה עליהם החלה עוד בטרם הלחימה. צילום: אימאן מוחמד
כמחצית מחומרים אלה שימשו לפרויקטים במימון קטאר, שהעבודה עליהם החלה עוד בטרם הלחימה. צילום: אימאן מוחמד

מאז "צוק איתן" ועד סוף יולי 2015 ישראל אפשרה להכניס לרצועה כ-1.47 מיליון טונות של חומרי בניין דרך מעבר כרם שלום, מתוכם רק כ-22 אחוזים נועדו לשיקום הבתים שניזוקו או נהרסו בלחימה. השאר הועברו עבור פרויקטים של ארגוני סיוע בינלאומיים. כמחצית מחומרים אלה שימשו לפרויקטים במימון קטאר, שהעבודה עליהם החלה עוד בטרם הלחימה.

אם משתמשים בנוסחה הישראלית לחישוב כמות חומרי הבניין המוקצית לבניית כל מטר מרובע, עולה כי מאז הפסקת האש ועד סוף יוני נכנסו רק כ-6.5 אחוז מחומרי הבנייה הדרושים לרצועה. להערכתנו, הצורך בחומרי בניין ברצועה עומד על כ-22 מיליון טונות, והוא כולל את יחידות הדיור שנהרסו ב"צוק איתן" ובמבצעים קודמים, ואת הצורך המצטבר ביחידות דיור ברצועה וחומרי בניין עבור תשתיות ומבנים שנפגעו (ר' מסגרת ובה החישוב המלא).

* מחושב על פי הנוסחה המוסכמת | ** לפי נתוני משרד השיכון הפלסטיני
* מחושב על פי הנוסחה המוסכמת | ** לפי נתוני משרד השיכון הפלסטיני
חלק 2
איך זה עובד
כל אחד מהגורמים המעורבים בפרויקט דורש אישור ישראלי. צילום: קארל שמברי
כל אחד מהגורמים המעורבים בפרויקט דורש אישור ישראלי. צילום: קארל שמברי

כל חברות הבנייה, הקבלנים, הסוחרים, מפעלי הבטון ויצרני הלבנים שרוצים לקחת חלק בתהליך הבנייה והשיקום, חייבים באישור ישראל. הסוחרים והחברות המאחסנות חומרי בניין חייבים להציב שומרים ומצלמות הפועלות בכל שעות היממה, כדי לאפשר פיקוח על חומרי הבניין. שלב בניית הבתים החל, כאמור, לפני כחודש, ולישראל הוגשו עד כה שמות של כ-2,000 משפחות (מתוכן 1,600 אושרו וכ-600 כבר רכשו חומרים), שאמורות לבנות את בתיהם מחדש. בשלב הראשון נעשית הערכה לבתים שנהרסו על ידי הגוף המממן (במקרה הזה אונר"א והוועדה הקטארית); המשפחה מגישה את המסמכים שלה למשרד השיכון, שמעביר את הרשימות לוועדה האזרחית הפלסטינית ומשם הרשימה מועברת לישראל לאישור.

אחד מהקבלנים ברצועה, שעובד על הקמת בניין ברצועה ושהפרויקט שלו אושר על ידי ישראל, אמר לגישה כי היה עליו להעביר לישראל את מיקום הבניין, את תעודת הזהות של בעל הבניין, תוכנית הבניין וכמויות חומרי הבניין הנדרשות. לדבריו, עברו ארבעה חודשים עד שהפרויקט אושר, ולכן הוא החליט בינתיים להשקיע באפיקים אחרים. קבלן אחר אמר לגישה שכל אחד מהגורמים המעורבים בפרויקט דורש אישור ישראלי. "התהליך מורכב מאוד," לדבריו, "צריך מחסנים ופיקוח. היום הכל מוגבל, לא כל החברות קיבלו אישור ישראלי לעבוד. אם בעבר הפרויקט הזה היה לוקח לי שלושה-ארבעה חודשים, היום זה ייקח כשבעה חודשים, וככה אני נאלץ להעסיק עובדים לפרק זמן ממושך יותר ומוציא יותר כסף ממה שהיינו בעבר משלמים כדי להוציא אל הפועל פרויקט דומה".

לדברי בעלים של חברת בנייה, המנגנון כיום גורם לכך שבמקרים רבים תהליך הבנייה אינו כלכלי. "כאיש עסקים, לא הייתי רוצה לבנות עכשיו," אמר לגישה. "כדי לבנות צריך להעסיק אנשים ולחתום חוזים עם עובדים וחברות אחרות. לא כדאי לי לעשות את זה כי אני לא בטוח שהפרויקט יאושר, ועד שיאושר אני מפסיד כסף, כי אני צריך לשלם לעובדים שהחתמתי. ואם הפרויקט יאושר וחסר מלט בשוק, גם אפסיד. ואז השאלה, האם חומרי הבניין של הפרויקט המאושר יכנסו מהר או לא? האם ייכנס מספיק או בפעימות, שיאלצו אותנו לחכות הרבה בכל שלב משלבי הבנייה? צריך שיהיה מלט בשוק כדי שהמגזר הפרטי יתחיל לבנות ולעבוד, וכדי שהאנשים שיש להם כסף, ולא מחכים לתרומות, יוכלו לבנות. לא רק אנשים שבתיהם נהרסו אלא גם כל מי שרוצה להרחיב את הבית שלו, לבנות קומה נוספת, או לבנות בית כדי להתחתן".

הגורמים העיקריים שמצליחים לקדם כיום בנייה משמעותית ברצועה הם ארגונים בינלאומיים והוועדה הקטארית, שמחזיקים במשאבים להתמודד עם ההליך הביורוקרטי ומקדמים פרויקטים שהחלו עוד לפני "צוק איתן" ומנגנון השיקום שקם בעקבותיו. עבור גורמים פרטיים אחרים, שלא מחזיקים במשאבים כדי להתמודד עם הביורוקרטיה ואובדן הזמן והכסף, המנגנון עשוי להיות מכשול שקשה מאוד לעבור.

גורמים נוספים מאטים את השיקום: הצורך בתכנון רחב היקף של סביבה מורכבת (יותר מבניין בודד) – דורש תיאום בין רשויות ומומחים שונים; מחסור חמור במימון, שחלקו הובטח על ידי קהילת המדינות התורמות בוועידת קהיר באוקטובר 2014 אך מבושש להגיע, בעיקר מכיוון שדרישות מקדמיות – כמו נוכחות של נציגי הרשות הפלסטינית במעברים ובעמדות מפתח ברצועה – לא התממשו מסיבות פנים-פלסטיניות מגוונות, זאת בנוסף לצליעתה המתמשכת של הכלכלה, שפוגעת ביכולות של אנשים מן השורה לממן חומרי גלם ועבודה מקצועית לבניית חללי מגורים ועסקים. אנחנו גם שומעים לא מעט תלונות על כך שקשה להבין כיצד לגשת למנגנון, מי רשאי לפנות ובאילו תנאים. עבור מכניזם שנועד לתת מענה לצרכים של המונים, חוסר נגישות היא מגרעה דרמטית.

גורמים המעורים בתהליכי הקמת המנגנון לשיקום עזה ובהפעלתו, שבעי רצון מהתנהלותו עד כה: כמויות גדולות של מידע עובדו בו, רבבות של תושבים שבתיהם נפגעו קל קיבלו מענה מערכתי, מעל מיליון טונות של חומרי בניין עברו דרכו. טוענים שם שאלמלא המנגנון, יתכן שהאיסור הגורף של ישראל על מכירת חומרי בניין לרצועה היה עומד עוד במקומו. גם הם רואים, לעומת זאת, שעל פני הקרקע לא ניכרת תנופה, ושגם בנתוני המקרו-כלכלה לא נראית תזוזה חיובית.

וצריך לזכור שהחסכים בעזה לא מצטמצמים בנזקי לחימה. "חלק מהאנשים, בעיקר אלה שאיבדו את בתיהם, אין להם כסף לבנות, ולכן הם מחכים למימון, אבל יש גם רבים שיש להם כסף ויכולים לבנות, אך בתיהם לא ניזוקו במלחמה ולכן הם לא מופיעים ברשימות. אלה לא יכולים לבנות," מעיד בעלים של מפעל בטון וחברה למכירת חומרי בניין. "הרבה שנים לא היו לנו חומרי בנייה בשוק. במהלך השנים האלה עלה צורך בבניית עוד בתים כתוצאה מהריבוי הטבעי. אני עצמי רציתי לבנות עוד בית, מכיוון שהילדים שלי גדלו. אני בעלים של חברת חומרי בניין ושל מפעל בטון, ועדיין אין לי איך לבנות".

חלק 3
סיכום
שנה אחרי "צוק איתן" נראה שהמנגנון לא הצליח באף אחד מיעדיו המוצהרים. צילום: קארל שמברי
שנה אחרי "צוק איתן" נראה שהמנגנון לא הצליח באף אחד מיעדיו המוצהרים. צילום: קארל שמברי

ניכר שהרבה מאוד רצון טוב הושקע ב-GRM מצד הגורמים המעורבים. ראשי מערכת הביטחון בישראל הכריזו שוב ושוב ששיקום הרצועה אינו רק מחווה הומניטרית, אלא אינטרס ביטחוני ישראלי, ובכך הכירו בתפקיד ששיחקו מגבלות התנועה על עזה בהסלמת המצב הביטחוני לפני קיץ 2014. המנגנון ביקש לאזן בין הצורך הדחוף והחיוני בשיקום הרצועה לבין הרצון למנוע מחומרי בניין להגיע לידיים של גורמים עוינים ברצועה, אך מה שהוא בעיקר עושה זה מוכיח שוב את מידת השליטה על החיים האזרחיים בעזה שישראל נוטלת על עצמה ומשית קשיים ניכרים על אוכלוסייה במצוקה.

שנה אחרי "צוק איתן" נראה שהמנגנון לא הצליח באף אחד מיעדיו המוצהרים. בנוסף לכך שהוא מאט ומייקר את השיקום, שלדברי רבים כמעט שאינו מורגש בשטח, גם בצבא מודים כי חרף המנגנון, חומרי בניין נמכרים בשוק השחור וכי ישנן אף עדויות על בניית מנהרות חדשות. נחוץ וראוי למצוא וליישם פתרונות הגנה מפני מנהרות תקיפה, אך חומרי בניין הם מוצרי יסוד, ובנייה בעזה אינה רק אינטרס ביטחוני של ישראל, היא גם, בפשטות, הכרחית כדי שניתן יהיה לקדם סיכוי לחיים תקינים ברצועה, שחסרות בה תמיד יחידות דיור, לצד כבישים, מבני ציבור ותשתיות.

שנה אחרי, ראוי לשנות תפישה ולהסיר את המגבלה שבפועל לא מועילה לאיש מהצדדים באזור.